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激励相容的金融机构退出机制

作者:王燕沈雅琴 2005-1-31

　　摘要：本文分析了现阶段我国的隐性存款保险制度和金融机构的道德风险之间的关系，说明隐性存款保险机制是激励不相容的，会增加金融机构的道德风险。只有在建立有效的金融机构退出清算机制的条件下，才能够维护市场约束和最小化道德风险。为此，本文在分析金融机构退出机制的公共政策目标的基础上，提出了激励相容的金融机构退出机制的基本构想。

　　关键词：退出机制激励相容道德风险市场约束

　　我国尽管没有建立明确的存款保险机制，但却实行了隐性存款保险。隐性存款保险机制常常是激励不相容的，会增加金融机构的道德风险。只有在建立有效的金融机构退出清算机制的条件下，才能够维护市场约束和最小化道德风险。对于非系统性金融机构倒闭的清算，其目的在于保护整个金融系统而非保护个别金融机构。对于一个国家来说，经营失败的金融机构有组织、有效率地及时退出市场和新金融机构进入市场对金融系统效率具有同样的意义。有效的金融机构退出机制需要既能够保护存款人和债权人的利益，防止风险的蔓延；又能够让丧失偿付能力的金融机构及时退出市场，强化对金融机构的市场约束，防范道德风险。激励相容的金融机构退出机制能够平衡这样两个相互矛盾的目标。

　　1、隐性存款保险机制和金融机构的道德风险
　　银行业是一个特殊行业，银行破产的社会成本明显高于银行的自身成本，并且个别银行的破产还可能会传染到其他银行，产生多米诺效应导致系统性危机。因此，银行倒闭存在较大的负外部性，比其他的工商企业倒闭具有更大的危害。几乎无论何种经济和政治体制的国家都认为个别银行的倒闭可能会引起系统性的银行倒闭或系统性风险，银行倒闭在所有国家都一直被认为是一个非常重要的政策问题，对银行的管制也比其他企业更为严格。

　　一般来说，非银行金融机构倒闭的负外部性要小于存款性金融机构，在我国情形却并非如此。我国的信托投资公司和证券公司变相从事存贷款业务、挪用客户保证金等现象非常严重，这些金融机构与其资金提供者之间的关系多数是债权债务关系而非信托关系。所以我国的信托投资公司、证券公司、金融租赁公司在破产倒闭时也会产生近似于存款性金融机构的负外部性。

　　为避免由于个别银行倒闭所引起的挤兑传染而引发系统性金融危机，带来社会信用秩序的混乱和社会经济动荡，很多国家都建立了金融安全网，其目的是减少个别银行倒闭对整个金融和经济系统的影响，防范金融机构的道德风险，维护金融和经济的稳定。

　　金融安全网由三个相关部分组成：（1）最后贷款人制度——由中央银行扮演最后借款人角色，提供贴现窗口，为有问题金融机构提供紧急资金融通渠道，构建提高有问题金融机构流动性的机制；（2）存款保险制度。为保护存款者利益，防止银行挤兑和金融风险在金融机构之间的传播，由存款保险机构作为独立的、职能化的主体处理有问题金融机构风险；（3）审慎监管制度——防范金融机构的道德风险。由于央行最后贷款人制度和存款保险制度的存在，使得金融机构愿意从事高风险高收益的授信和投资活动，这种道德风险进一步增加了金融脆弱性。金融监管部门通过资本充足率、场外监控机制、金融预警机制等对金融机构实施审慎监管，防范金融机构的道德风险。从各国的实践来看，金融安全网可以较为有效地防止由于个别有问题银行的倒闭对健康银行带来的挤兑冲击，从而维护整个金融体系的稳定。

　　存款保险制度是金融安全网的重要组成部分。虽然并非所有国家都存在明确的存款保险制度，但是它在每个国家的金融安全网中几乎都存在。除了一些国家通过法律的形式对存款保险制度进行了明确的规定外，其他国家的存款者得到的都是隐性的存款保险。一些政府形式的存款保险，如在金融机构倒闭时由中央银行对存款人和债权人进行偿付，是一种“生活中的政治”。很多没有明确的存款保险机制的国家的经验表明，实际上这些国家通常都提供了百分之一百的存款保险。我国已经建立了央行最后贷款人制度，并成立了银监会对存款性金融机构实施审慎监管，尽管我国还不存在明确的存款保险机制，但实际上实行了隐性的存款保险。从90年代至今，我国在对为数不多的金融机构实施市场退出中，无论采取行政关闭，还是业务托管或兼并重组，破产金融机构的债务清偿都由国家承担，个人债务全额兑付，甚至有些企业和机构债务也全额兑付，有的是停息延期兑付。据估算，我国为此而付出的处置成本也不少于千亿。

　　以防范金融脆弱性为目的的隐性存款保险机制尽管避免了银行挤兑和挤兑风险对其他金融机构的传染，但却削弱了对金融机构的市场约束，增加了金融机构的道德风险，增加了金融脆弱性。

　　首先，政府形式的隐性存款保险维护了公众对银行的信心，使存款人放松了对银行的市场约束。存款者最关心的是自己存款的安全，隐性的、百分之一百的存款保险意味着职能部门在金融机构倒闭时会偿付存款人和债权人。所以，比较慷慨的隐性存款保险机制减少了存款人和债权人对金融机构实施市场约束的激励。其次，由于隐性存款保险机制的存在，缺乏对有问题金融机构关闭和清算的自动机制，从而使其具有了扩大损失的机会。丧失偿付能力的金融机构继续营业，可能会采取不正当竞争手段吸收存款，扩大贷款（投资），进一步积聚了风险。第三，在隐性存款保险机制下，监管部门常常对金融机构采取资本宽容政策。银行通过减少资本比率增加了他们的资产和负债组合的风险暴露。最后，政府形式的隐性存款保险缺乏对倒闭金融机构的管理者和所有者的制裁，金融机构的管理者和所有者只关心金融业务的上方风险（正的超额收益的风险），从而具有强烈的动机承担积极风险，忽视金融机构的健康和审慎管理。

　　激励不相容的隐性存款保险机制削弱了对金融机构的市场约束，反而增加了金融机构的道德风险和倒闭成本，为金融安全网带来了负效应。并且，将银行倒闭对其自身的成本转移到了隐性存款保险机制，转嫁给了政府，最终是转嫁给了了纳税人。通过建立激励相容的金融机构退出清算机制，使得金融安全网的各个参与方，包括：金融机构管理者和所有者、存款人和其他债权人、金融安全网的管理部门、安全网的所有者（纳税人）都能够在相同的、恰当的、面向市场的方向上得到激励，使得金融机构的市场目标和监管部门的监管目标保持一致。所以，让丧失偿付能力的金融机构及时、有效地退出市场，能够强化对金融机构的市场约束，减少由于隐性存款保险机制所导致的道德风险。

　　存款保险和金融机构倒闭清算体系对减小金融脆弱性都很重要，二者的作用是相互依赖的，而且依赖于整个金融安全网的职能。只有在建立及时有效的金融机构倒闭清算机制的条件下，存款保险机制才能够维护市场约束和最小化道德风险。反之，一个设计不好的存款保险机制会给予金融机构阻抑激励，从而增加金融脆弱性，增加金融机构倒闭时进行有效清算的成本。

　　2、金融机构退出机制的公共政策目标
　　当银行丧失偿付能力，面临倒闭时，政府面临两个问题：一是个别银行倒闭可能会由于存款人挤兑引起系统性风险问题，要防止危机传染；二是对由于银行过度承担风险所导致的非系统性银行倒闭，需要最小化清算成本。所以，有效的金融机构退出机制要实现两个目标。一方面，通过让经营失败的金融机构及时、有效退出市场，最小化个别金融机构倒闭产生的风险传染和引起的动荡。另一方面，通过激励兼容的金融机构退出机制防范金融机构的道德风险，减少金融机构承担积极风险，最小化金融机构倒闭的成本。

　　金融机构退出机制的两个目标是相互矛盾的，一方面，为减少金融机构倒闭所引起的动荡和风险传染，需要对经营失败的金融机构提供救助，对存款人和债权人进行全额偿付。但如果公共部门对有问题金融机构提供较多的救助，过迟纠正和关闭失败金融机构，就会为金融机构的股东和债权人提供将风险转移到金融安全网（纳税人）的机会，并增加金融机构承担积极风险的动机，增加金融脆弱性。差的金融机构增加积极风险还会导致金融机构之间的逆向选择问题。另一方面，如果金融机构知道自己在丧失偿付能力的情况下，会面临立即退出市场，立即失去全部股份的情况，金融机构就会减少承担积极风险。如果存款人和债权人知道他们在金融机构倒闭的情况下将遭受损失，他们就会更愿意对金融机构实施市场约束，防止金融机构承担积极风险。然而，让经营失败的金融机构立即退出市场又可能造成其资产迅速贬值，存款人挤兑，引起较大的动荡和挤兑传染。所以，有效的金融机构退出机制既要防止风险传染，又要避免金融机构承担积极风险的道德风险问题、管理者和所有者之间的委托——代理问题和金融机构之间的逆向选择问题。

　　3、通过有效的退出机制防止风险传染
　　为了使得经营失败的金融机构能够快速、及时地退出市场，同时最小化对金融部门的风险传染和所引起的动荡，倒闭金融机构的退出机制必须要解决两个主要的问题，这两个问题与金融机构资产负债表的两个方面相对应。首先，是对资产的处理。为了保护债务人，保持某个信贷关系继续存在的信息价值，优质贷款应该继续被保留在金融系统中，并且不被清算。其次，是对债务的处理，对中小存款人和债权人的保护。中断存款人在失败金融机构中所拥有的存款关系会导致对其他健康金融机构的危机传染和挤兑。在拉美国家的金融危机中，这两个问题被称为“冰棍”问题和“人质”问题。有效的金融机构退出机制希望能够避免“易坏资产（冰棍）”离开“冰箱”——即金融系统，并且希望能够将“人质”即存款者从失败金融机构“解救”出来。

　　从最小化风险传染和防止资产贬值的角度来看，对失败金融机构尤其是失败银行的破产清算（或行政关闭）不是最优的清算方案，因为对金融机构的破产清算意味着：
　　（i）关闭金融机构，从而中断了存款者的储蓄关系而引起挤兑恐慌和风险传染
　　（ii）金融机构管理者失去了与债务人保持关系的激励，使得优质资产贬值
　　（iii）金融机构的特许经营权失去了其市场价值

　　所以，即使是在最有效、最公正的系统中，破产清算通常都不是金融机构倒闭尤其是银行倒闭最优的退出机制。

　　与破产清算或行政关闭不同的方案包括私人部门的清算方案，如兼并和收购，以及私人——公共部门结合的清算方案，如收购和接管交易（是指由财务状况良好的金融机构收购倒闭金融机构的部分或全部资产，同时至少接管部分存款和债务）、保险存款转移和不歇业救助等。尽管纯粹的私人部门清算方案不涉及任何公共部门和存款保险资源，但是金融监管部门和金融安全网中的其他管理部门积极参与退出清算仍然是十分必要的。收购和接管交易意味着在撤销失败金融机构的经营许可之前，将其资产和优先债务向其他金融机构转移，只有受损资产和某些债务留在倒闭银行等待被清算和处置。对资产的收购接管交易既可以使风险传染最小化，也可以使资产的贬值最小化，因为存款人仅仅在很短的一段时间内不能使用他们的资金，而贷款也并没有离开金融系统。如果能够及时处理金融机构危机，在资产价值低于负债之前清算，可以采用完全的私人部门清算方案。如果“好的”资产不足以用来偿付职能部门希望转移的债务，就需要利用存款保险或其他公共资源，通过私人——公共部门结合的方式予以清算。

　　4、通过激励相容的退出机制强化市场约束和监管约束
　　金融机构退出机制的另外一个公共政策目标是最小化金融机构承担积极风险，最小化倒闭成本，从而减少金融脆弱性。为了实现这一目标，需要采用激励相容的金融机构退出机制设计方案，通过激励相容强化对金融机构的市场约束和监管约束，减少道德风险。

　　首先，激励相容的金融机构市场退出机制应该是公开的、明确的、结构化的，而且是面向市场的。一方面，需要确定公开、明确、公平的结构化损失分配方案，通过让存款人、股东、债权人等参与者事前意识到需要承担的金融机构倒闭成本强化市场约束。另一方面，需要以结构化的方式确定监管者干预和清算有问题金融机构的时机和条件，确定合理的对金融机构进行清算的资本资产比率下限，在有问题金融机构的净资产值下降至一定水平，但仍然为正时进行清算重整。此外，金融机构的客户、监管机构和所有者进行决策时所依据的应该是金融机构的市场价值，而非历史或帐面价值。

　　其次，需要确定激励相容的损失分配方案。应该在事前确定结构化的损失分配方案，并且在事后进行严格监督执行。对于中小存款人要实行明确的存款保险，并设定激励相容的偿付上限。因为小存款人承受风险的能力较弱，更可能挤提存款形成系统性风险。而大的存款人通常有能力估计信用风险，进行其他投资，所以承受损失的能力较大。如果这些存款人知道在银行倒闭时会受到较大损失，就会意识到银行独特的脆弱性。从而能够以市场的方式对银行进行监督，当注意到金融机构出现问题时，就会预期金融机构违约，撤回他们的存款。所以，通过让大的存款人承担金融机构的倒闭损失能够加强他们对金融机构的市场监督和市场约束。由于股权被终结，股东是在金融机构倒闭中首先遭受损失的。通过使股东对超出其注入资本以外的损失负责，能够进一步提高对股东的激励。这将使股票价格对金融机构基本风险因素的变化更加敏感，并且使得股东能够更多地关心下方风险。此外，可以通过让债权人承担损失强化市场约束。次级债可以用来引入承担损失的债务持有人，次级债的持有者会对金融机构有较强的监督激励并且会实施市场约束。

　　第三，需要对有问题金融机构及时纠正和清算。当金融机构陷入困境，资本逐渐趋于零时，可能会冒险承担更多的积极风险，扩大金融脆弱性。所以，对经营失败金融机构的及时纠正和清算尤为重要。对失败金融机构的及时干预还会避免因其进行不正当市场竞争所产生的扭曲效应。失败金融机构往往会进行“为了复苏的赌博”，试图通过高利率（或高收益）吸取更多的存款资源（资金），冒险扩张他们的贷款（投资）组合，也扩大了金融机构的“大而不倒”效应，扩大了金融脆弱性，还会导致其他金融机构的逆向选择。退出机制的设计还需要避免过度利用公共资源对失败金融机构进行救助，或者监管方保持宽容态度，拖延清算时间。宽容和拖延不仅会增加金融机构倒闭的成本，而且增加了向其他金融机构传染风险的机会。

　　第四，激励相容的金融机构市场退出机制应该能够强化监管约束。监管部门常常拥有对有问题金融机构进行早期干预和最终清算的最优信息，当金融机构业绩下降时，监管部门可以根据金融机构的风险和资本水平进行及时干预，实行监管纠正和倒闭清算。监管部门对失败金融机构进行干预和清算的能力能够强化他们的权力和对金融机构的监管约束。不过，即使金融机构退出的形式职能取决于监管部门，私人部门尤其是其他金融机构介入金融机构倒闭清算也是必要的。因为这些金融机构虽然对有问题金融机构所拥有的信息没有监管部门充分，但是却拥有丰富的市场资源和清算技术手段，能够对金融机构倒闭清算起到补充作用。倒闭金融机构清算中所需要的兼并、重组和收购接管等技术意味着其他金融机构在监管部门的指导和监督下介入清算的必要性和重要性。

　　隐性的存款保险机制常常是激励不相容的，会无意中增加金融机构的道德风险。为了减少个别金融机构倒闭所引起的风险传染，并最小化由道德风险导致的倒闭清算成本，需要建立激励相容且面向市场的金融机构退出机制。激励相容的结构化退出机制能够强化各个参与方对金融机构的市场约束和监管约束，减少金融机构的道德风险。在市场约束和监管约束的共同作用下，金融机构会加强内部风险管理，通过增加资本充足率和准备金增强自我保险，达到市场化的标准。这不仅能够增强金融机构抵御外部风险的能力，也可以使金融机构实现资产的多元化配置，提高盈利能力。激励相容的金融机构退出机制也能够推进金融机构的市场化并购，有助于丰富金融机构的市场化成长模式，降低金融业的系统性风险。

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文章来源：华融