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日本银行不良贷款的生成、处置与启示

作者:严红波 2003-6-18

    摘要：近十年来银行经营风险和不良贷款问题为各国政府和社会各界所关注。日本银行的巨额坏帐问题具有典型性。本文试对日本银行经营风险积聚和不良贷款滋生条件，以及银行坏帐处置的政策和市场进行分析，以加深对现代金融企业风险运行和风险化解的认识，并对我国银行业发展和不良资产处置进行理论和实践的思考。

    ２０世纪90年代以来，日本银行不良贷款问题不仅是日本经济金融发展的核心问题，也是金融理论和实务界关注的热点。本文试通过对日本银行不良贷款的生成和银行坏帐处置进行考察和分析，以加深对日本银行业运行和发展的认识，并期对我国银行经营风险和银行不良资产处置进行有益的思考。
    一、日本银行不良贷款的生成和积聚
    近十年来日本银行不良贷款的积聚主要经历了三个阶段，即1991年“泡沫经济”破灭后银行不良贷款问题的全面暴光、1997年下半年亚洲金融危机爆发后银行不良贷款的大量新增、以及90年代末至今银行不良贷款的持续增加。据日本金融厅统计，因城市信用合作社和地方银行风险经营而积累的不良贷款，由1993年9月的23.6万亿日元增至1998年末的87.5万亿日元，到200１年4月近150万亿日元。1 日本银行坏帐占日本名义GDP比重在1999年和2001年分别为9.0％和12.5%。2 日本银行的巨额坏帐问题是多方面因素综合作用和影响的结果，具体可从几方面进行分析。
    从80年代中后期日本银行业运行的基本经济环境看，“泡沫经济”的形成和发展是孕育和积聚银行风险的土壤。在80年代后半期应对日元升值和亚洲新兴工业化国家和地区出口扩大的内需政策刺激下，日本国内不动产和闲置设施产业快速发展，并带动土地和金融资产价格大幅上涨，日本企业和家庭的信贷需求随之扩张，尤其在1987-1990年间大企业进行金融资产交易占融资额的比重达40%，远远超过25%的平均水平。3 此间，银行为追求高回报而向不动产、建筑业商社以及信托、证券机构进行资金倾斜，大量信贷资金参与股票和不动产交易加剧了市场投机成分。同时，银行接受不断膨胀的资产担保向企业发放贷款，在“地价、股价升值—担保或抵押品升值—贷款增加”的循环中扩张信贷规模。社会金融资本过度膨胀，金融资产价格与实质经济发展严重脱节，日本银行业运行埋下极大的经营风险。随着90年代初“泡沫经济”崩溃，不动产和金融资产价格骤降，银行迅速陷入“资产价格下降—担保或抵押品贬值—不良贷款增加”的负向循环之中，银行业必然遭致了最为直接的冲击。
    从日本政府的宏观经济金融政策看，首先，金融体制改革的非连贯性和非均衡性对银行不良贷款积聚的影响。80年代中期开始的金融改革一直未得到稳步和持续推进，日本银行在过度保护体制下缺乏竞争、效益低下、管理薄弱的弊端未能改变。特别是在缓慢的、不平衡的金融自由化进程中，利率、业务、产品自由化在货币市场、资本市场和海外市场上推进程度不一致，自由化的市场和管制的市场同时存在，刺激了经济主体跨越管制的市场而进行异常的“谋求利息收益”的金融交易，4 进一步诱导了银行的过度放款。同时，利率自由化、金融创新和放松管制，刺激金融资产投资的资金需求和银行信贷资金供应，导致“泡沫经济”时期企业、家庭作为资金使用者和金融机构作为资金供应者的交易行为扩张。加之，在金融全球化和证券化背景下，随着向普通居民开放欧洲日元债券市场、取消非居民的债券投资利息所得税、以及放宽对保险、信托机构在海外市场进行证券投资管制，日本银行资金交易的市场化比重提高，但处于长期非价格竞争条件下的金融机构普遍忽视相应扩大的市场风险。其次，日本政府在银行不良贷款问题上的拖延处理,加剧了不良贷款问题的严重性。面对“泡沫经济”崩溃后银行资产质量不断恶化的现实，日本政府在相当一段时期内采取了等待经济复苏以自行解决坏帐的无为政策（wait-and-see policy）。5 而90年代上半期日元升值、产业政策调整迟缓、劳动生产率和国际竞争力下降等因素严重阻碍日本经济复苏，银行则一直不能获得自行消化不良贷款的有利环境。因此，经营陷于巨大风险的银行在未获得政府金融救助的同时，受坏帐延缓处理政策信号的影响，而低估经营风险、掩盖坏帐信息、并贻误坏帐处置时机。此外，８０年代末以来的低利货币政策推动消费、投资和信贷加速扩张，助长不动产和金融资产价格虚假上升，对日本金融机构的整体经营风险亦产生影响。
    从日本金融体制和银行业自身运行看，首先，金融体制的缺陷助长银行信贷资金的非合理流动。在主银行制下日本大银行与信托公司、证券公司和金融公司建有密切的资金和人事往来，信贷资金经过非银行金融企业的体外流转而不能得到有效监控，这为资产价格上升时期信贷资金过度流向房地产和股票交易提供便利。同时，关系银行与大企业之间的相互持股行为，推动股票市场投机炒作和银行资产规模膨胀，并使企业能以不断升值的股票作抵押来获取不断增加的借款。6 银行信贷资金的这种非合理分配在“泡沫经济”时期尤为严重。其次，日本民间金融机构的信贷方针、决策和管理存在弊端。在80年代后期金融自由化、国际化和证券化背景下，“大企业脱媒”的压力促使日本国内银行通过提高大额存款利率、降低贷款利率来开展竞争，信贷规模扩大的过程伴随着经营风险的积聚。“泡沫经济”时期的银行为追逐利润而大为降低企业的信用标准，在宽松的信贷资金条件下进行不动产和股票交易放款的异常扩张，反映出银行信贷政策的失误和薄弱的风险管理。此外，日本银行业运行中的一些制度性问题，如以证券买价入帐的会计规定，不能如实反映银行在股票市场上的投资损失，从而对银行资本条件带来不利影响。
    二、日本银行不良贷款处置的政策和措施
    巨额坏帐不仅严重损害日本银行业发展，也是日本经济复苏和金融改革推进的重大障碍。20世纪90年代中期后，日本政府和金融界采取多种方式来开展不良贷款的处理。
    （一）  日本政府对问题银行的干预和坏帐处理措施
    以处理银行不良贷款为核心的拯救银行业、重建金融秩序计划由景气刺激、金融改革和专门的坏帐处理措施组成。在宏观经济政策方面，日本政府实施振兴经济、刺激复苏的财政和货币政策，使银行获取低利短期资金投资于长期债券，以期获滚存收益来扩充资本。在税收政策上，免税清偿不良资产的范围有所扩大。在金融改革方面，90年代中期后加快推进利率自由化、金融混业和银行并购，以期促进民间金融机构提高经营效益和增强竞争能力。在专门的处理坏帐措施方面，政府从立法、机构、资金、监管等方面进行了努力。
    1、政府出台稳定银行业运行的专门法案，建立银行坏帐处理的政策框架。
    日本政府在90年代中后期集中出台了一批关于银行业危机管理的金融法案，如《金融系统稳定化对策》（Measures for Stabilization of the Financial System, 1995），《金融机构审慎管理对策》(Implement Measures for Ensuring the Sound Management of Financial Institution,1996)、《金融机构重组方针》(Special Procedures for Reorganizing Financial Institutions,1996)、《金融机构成再生法》（Financial Reconstruction Law,1998）、《重建金融机构机能紧急措施法》（Emergency Measures for Financial Functions Stabilization,1998）、《金融早期健全化法》（Financial Functions Early Strengthening Law,1998）、《过渡银行计划》 (Plan for Bridge Bank,1998)等，确立了对问题银行开展坏帐处理的基本方针。7 同时，依法新设立银行风险管理和不良资产处置的职能机构，如1998年设立的金融监督厅（Financial Supervisory Agency, FSA）和金融再生委员会(Financial Reconstruction Commission, FRC)，负责全面清理146家主要银行的不良信贷资产，并与大藏省共同制定金融救助方案和坏帐处理措施。这样，加上原有的存款保险机构(Deposit Insurance Corporation, DIC)，形成了以日本央行和大藏省为核心的金融风险监管和银行坏帐处置的机构运作体系。
    2、政府向问题银行注入公共资金，救助陷入经营危机的银行
    支持银行处理坏帐。日本政府战后首次动用国库资金进行金融救助是1995年向债务沉重的7家住宅金融专门公司提供6850亿日元的财政补贴。亚洲金融危机后政府处置银行坏帐的资金力量加大，主要有1997年12月设立额度为17万亿日元的“金融危机管理帐户、1998年10月新增43万亿日元和1999年3月的２５万亿日元注资计划。8主要目的是扩充存款保险机构处理破产银行的资金来源，以及通过购买问题银行的股份或债权向疲弱、但有生存机会的银行注资（Purchase and Assumption, P & A），还包括对无偿还能力的银行进行接管。据统计，到2002年4月，日本政府对日本长期信用银行和日本债券信用银行的救助行动已注入国库资金近10万亿日元。9 总体看近十年来日本政府在银行坏帐核销和存款保险支付方面投入的财政资金累计额占日本名义GDP的17％。
    3、政府设立处理银行坏帐的专门机构，接收、管理和处置问题
    银行的不良贷款。除实施公共资金注入计划，日本政府设立专业性资产管理机构对问题银行的资产进行直接管理和处置。这类机构是1996年由日本央行出资５０％改组东京共同银行建立的“整理回收机构（Resolution & Collection Corporation, RCC）”，和1998年由存款保险公司出资设立的“平成金融再生机构（HEISEI Financial Revitalization  Corporation, HFRC，1998）”。整理回收机构负责接管破产银行的债权、并开展清理和回收管理，且可以购买优先股和次级债券等方式向自有资本比率低的问题银行注资。平成金融再生机构以控股形式设立“过渡银行（Bridge Bank）”，选派金融理财人（Financial Reorganization Administrators）继续经营和管理问题银行的健全债权，并将那些暂时未找到市场接收者的问题银行的坏帐托管给整理回收机构，并由其向民间金融机构进行股权转让或经营权出售。
    4、金融监管当局设立新的金融监管标准，促进民间金融机构增强风险管理意识和建立风险预警制度，并推动银行加快坏帐核销、扩充资本规模和改善资产负债结构。90年代初大藏省金融制度调查委员会首次提出银行不良贷款由债务人依公司再生法进入清理阶段的借款和逾期6月未付利息的借款构成。亚洲金融危机后金融再生委员会颁布新的信贷资产划分标准，即正常债权、注意债权、贷款人有可能破产的债权、以及贷款对象破产或实际已经破产等四类，并提高了后两类信贷资产的坏帐准备金比率。10 同时，金融监督厅要求银行开展风险自查和公布信贷资产分类的资本比率、以及实施“早期纠正措施”。在新的银行坏帐准备金标准下，金融监管当局改变过去通过严格核定冲销来控制银行逃税的做法，而强调留取足够呆帐准备金是衡量银行坏帐处理能力的重要指标，其目的是鼓励银行加快坏帐核销。此外，政府还推动问题银行自行增资或接受政府注资来扩充资本金，并鼓励银行通过发行劣后金融债券方式来借入可视为半永久性资本的劣后借款11，以支持银行扩大自有资本的规模。
    （二）日本民间金融机构处置不良贷款的措施
    问题银行在接受政府处置坏帐政策安排的同时，采取多种方式自行开展不良资产的处理。主要表现在以下几方面：
    1、紧缩信贷规模，调整信贷政策，降低经营风险。“泡沫经济”崩溃后日本民间金融机构的信贷政策发生较大调整。地方银行逐步从大城市和大企业收缩，而转投向地方和中小企业；银行的不动产放款比率下降，以分散信贷资金风险；特别是受公共资金救助的问题银行，接受政府关于提高中小企业放款比重、实施经营健全化计划等条件，并逐步加强风险控制经营。
    2、利用资本市场扩充核销坏帐的资金来源，增强银行资本运营能力。在利用政府鼓励的冲削法预提呆帐准备金的同时，民间金融机构通过在股票市场上出售资本构成中的股票，获取高于簿价的收益来进行坏帐冲销。银行还通过发行优先股和长期债券来筹集新资本，以提高基础资本水平和风险抵御能力。
    3、运用多样化和市场化资产处置手段，加强银行不良贷款处置。日本民间金融机构利用市场机制处置坏帐的技术手段主要有：不良贷款的捆绑式公开拍卖、海外分支机构利用欧美银行贷款二级市场出售不良债权、合作信贷收购公司出售银行不动产抵押品、设立不动产经营公司、以及实施不良资产证券化等，主要目的是不同程度地提高银行不良债权和不动产担保品的流动性来实施资产处置。其中，银行不良贷款证券化运作有专门的法规支撑，如《特定资产流动化法》（1998）等。在日本银行不良贷款市场上，城市银行、地方银行、信托银行和人寿保险公司是银行不良贷款的主要买家，欧美金融机构多成为不良资产证券化交易中特别目的机构（SPV）发行证券的主要投资者。
    4、民间金融机构通过资金联合开展不良贷款处置。银行危机促使民间金融机构自愿集中资金，向陷入危机的金融机构提供低息贷款、资金援助或合资建立专业资产管理机构。12 比较大的民间资产管理公司是1993年由城市银行、长期信用社、信托银行和地方银行等160多家金融机构共同出资79.25亿日元设立的合作信贷收购公司（Corporate Credit Purchase Company, CCPC），以及1996年由存款保险机构与各大银行联合出资设立的住宅金融债权管理机构（Housing Loan Administration Corporation, HLAC）。前者负责评估和收购问题银行的不动产担保品和有担保的不良债权、并在抵押品市场进行出售，后者以收购和处置住宅金融专门公司的不良债权为主。民间资产管理公司一般以市场价进行坏帐收购，并自行承担坏帐处置损失，但可获得免税等政策优惠。
    三、日本银行不良贷款处置的效应评析
    近十年来日本政府实施的向银行业注资、承接破产银行资产、收购银行股权、促进银行扩充资本金、推动银行合并等一系列金融救助行动，以及日本民间银行自行开展的坏帐处置，对遏止金融机构破产趋势、以及缓解由此可能产生的社会经济冲击具有一定的作用。进一步从日本金融监督厅公布的资料分析，截止2002年10月，日本银行累计处置不良贷款约90万亿日元。另有金融监督厅于2002年4月的一项特别检查结果显示，日本国内13家主要银行的平均自有资本充足率高于巴塞尔银行委员会８％和日本国内４％的资本金比率标准。13 这表明日本银行不良贷款存量有一定的消化、银行经营状况有所改善。然而，目前日本银行业的坏帐问题依然严峻。据资料，日本瑞穗、三井住友、三菱东京、日本联合等七大银行集团在2003财年决算预案中披露，不良债权累计额比预计增加了一倍。当前日本银行坏帐规模估计仍近60万亿日元，且金融监督厅的审计检查提示一些大银行的放款需重新分类，这意味着可能暴光更多的不良贷款。14
    因此，总体上日本银行业仍未走出经营困境，日本政府解决不良贷款问题、推进金融改革的目标没有实现。其原因比较复杂。首先，从基本经济因素看，经济持续衰退、出口低迷、企业破产和通货紧缩，不仅制约了银行实施坏帐处置计划，同时导致了银行坏帐的持续增加。其次，从政府处置坏帐政策看，对银行不良贷款的延缓处理增加了处置难度，同时政府实施的降息、向银行注资、减税等政策措施的效力有限。重要原因是受经济复苏、平衡财政、引入竞争机制等经济金融改革多重目标的牵制，作为政府景气刺激方案组成部分的金融救助政策的运作空间缩减，且当政府陷于宏观政策目标交错的多难境地时，处置坏帐和金融改革推进受阻、甚至偏离了原定方向。第三，日本金融体制的深层问题未能有效解决。比较突出的是金融企业的治理结构、金融机构信息披露、银行经营者风险责任追究等问题。加之经济全球化和一体化趋势下日本政治体制的僵化与保守，不能使金融机构产生来自生存和发展需求的改革压力和动力，也使金融改革的深入推进遭遇较大阻力。此外，政府干预方式、金融体制、资本市场等方面的问题，使政策性专业资产管理机构的运作有所局限。
    如何切实推进银行坏帐处置仍是当前日本经济金融发展中的核心问题。2002年10月日本政府的“反通货紧缩综合对策”继续将加速不良贷款处置和推进银行业改革作为核心目标。其中，强调解决银行经营风险和不良贷款问题需要健全宏观经济环境、增强银行不良资产流动性、提高金融机构经营效益、健全信用制度、以及实施公共资金政策等，并提出了一些新的处置和改革思路，如对问题银行实行国有化、修改有关延税资产方面的会计规定、引入现金流折算法（Discounted Cash Flow, DCF）评估银行贷款等，15 并显示政府将可能切入银行经营管理的某些深层问题，而具体措施和实施效果还将拭目以待。应该看到，银行不良贷款的生成和积聚源于日本经济金融发展中的多层面因素及其交互影响，解决银行不良贷款问题还将是一个长期和困难的过程。
    四、对我国银行不良贷款问题的几点思考
    在我国，１９９５年全国银行业经营管理工作会议第一次提出降低国有独资商业银行不良贷款。1999年新组建的四家资产管理公司收购1.4万亿元国有独资商业银行不良资产，但截止２００２年末国有商业银行的不良资产率仍高达26.6％。随着经济金融体制改革深化和对外开放进程推进，如何尽快消化巨额不良资产这一历史包袱，并有效控制不良贷款的新增，从而全面提高我国银行业的经营管理水平，是防范和化解金融风险、维护金融经济稳定发展的重要条件。尽管与日本比较，经济发展阶段、市场经济条件、以及金融债权债务人的性质等有所差异，但通过日本银行不良贷款问题的研究可以引发对我国银行业经营风险和不良资产处置的几点思考。
    第一，关于金融交易活动及银行业运行的稳定性问题。日本银行不良贷款问题揭示金融交易活动与实质经济的关系是银行业稳健运行的重要条件。进一步，一定时期内宏观经济政策、国际经济环境、金融自由化和国际化进程、金融监管等，将从不同角度影响金融资产的价格变动以及银行业的经营风险状况。因此，在经济开放和金融深化进程中，解决经济发展与金融安全的问题是控制金融交易活动风险和保证银行业稳健运行的前提。这需要防止不适的货币金融政策助长含有投机成分的金融资产和不动产资产隐性收益的过度上升、并危及金融机构的正常运行；警惕在经济升温背景下大企业增加资金借贷、并过度进行金融资产和不动产市场交易的异常金融行为；关注银行信贷资金规模快速扩张的同时减少实质经济领域的资金投放而增加不动产和金融套利的资金贷放；处理好推进放松管制与实施有效金融监管的关系；规范银行在市场化交易比重提高条件下的经营行为和风险约束，等等。总体上需建立金融资产与实质经济发展的良性循环，将金融机构经营风险控制在一定程度和范围之内，有效遏制不良贷款的滋生和聚积。
    第二，关于银行不良贷款处置的政策问题。银行不良贷款处置是政府金融危机管理的重要内容。日本政府处理银行坏帐的启示是，金融救助政策实施的时机、力度和方式影响不良贷款处理的效果。拖延、应付和回避的做法将给整体经济和金融发展带来严重后果。在我国，银行系统已确定为控制金融风险的重点领域，目前金融安全的最大问题在于国有独资商业银行的不良资产。政府从公共利益出发对银行业运行的有效干预十分必要。目前政府在发行特别债券补充国有商业银行资本金、组建资产管理公司收购和处置银行不良贷款的同时，还需实施综合及配套的化解金融风险和加快不良资产处置的政策措施。如推进国有独资商业银行完善公司治理结构、建立银行存款保险制度、推动国有企业深化改革和发展、整顿社会信用秩序、提高金融监管效率等。在专门的资产处置措施方面，需尽快明确是否继续实行不良资产的收购和剥离，这关系到政府对银行坏帐处理的资金方式及相关政策安排；需对政策性不良资产收购和处置的损失承付、国有银行资本金补充、加速坏帐处置等方面实施明确的政策和措施，以及提供必要的法规和制度保证；需进一步完善金融资产管理公司运行的法规政策条件，适当扩充资产管理公司的业务功能和经营手段，以更充分地发挥不良资产处置的政策效应。
    第三，关于银行不良资产处置的技术和方式。日本民间金融机构
    在银行坏帐处置中采取的分类、清理、出售、证券化等市场化运作技术和手段具有一定的借鉴意义。在我国现行的法律、政策条件下，商业银行和资产管理公司可运用不同技术特征的资产管理和处置方法。商业银行主要通过收贷挂钩、债务更新、追加贷款、贷款核销、息转本、停息挂帐、行使抵押或质押权、追索保证、起诉等方式盘活资产，专业性的金融资产管理公司对收购商业银行不良贷款所形成的资产，主要采取折扣变现、以资抵债、债转股、承销上市、股权分红、股权回购、资产租赁、实物资产投资、诉讼追偿、破产清算、拍卖、招标、协议转让、资产置换等手段进行管理和处置。目前《商业银行法》等政策法规使商业银行多样化开展不良资产处置有所局限，金融资产管理公司在依托政策、法律、经营和财务条件下形成的不良资产处置的社会化、集约化和专业化的特性更应得到充分地发挥。随着相关政策、法律和市场条件的配套和发展，金融资产管理公司应针对银行不良资产的特性进一步拓展资产管理和处置业务的运作空间，如不良资产的商业化收购、不良资产证券化、债转股企业的股权信托管理、引入民间和境外资金参与不良资产处置等。通过不断探索不良资产收购、管理和处置新的技术和制度安排，有效利用资本市场、实体市场和外汇市场来增强银行不良资产及担保品的流动性，挖掘不良资产的潜在价值、并推动价值转化和价值实现，提高不良资产处置的效率与效益，并最终推动社会资源的合理流动和有效配置。

引注：
[1] (日)《日本朝日新闻》，2００１年４月１８日.
[2] Naruki Mori, Shigenori Shiratsuka, & Hiroo Taguchi(2001),“ Policy Response to the Post-Bubble Adjustments in Japan: A Tentative Review ”, Monetary & Economic (Special Edition ) Feb. 2001, English Publications, Institute for Monetary and Economic Studies, Bank of Japan,pp.77.
[3]（日）奥村洋彦(2002)，《日本“泡沫经济”与金融改革》,中国金融出版社,2002年版.
[4]  同[3].
[5]  Hiroshi Nakaso (2001),“The Financial Crisis in Japan During the 1990s: How the Bank of Japan Responded and the Lesson Learnt ”,BIS Papers ,No 6,Oct.2001,pp.3.
[6] 同 [2] ,pp.64.
[7] 同 [2] ,pp.95.
[8] 同[5],pp.15.
[9] http://www.hi-ho.ne.jp/yokoyama-a/furyosaiken.htm
[10]  这两类债权的坏帐准备金比率分别为１９.1－２７.０％和５９.３－７５.９％.
[11]  傅钧文(1991),“日本银行界的不良债权及其解决措施”,《世界经济研究》,1999,1.
[12]  同 [5], pp.3-4.
[13]  同[9].
[14]  Brian Bremner(2001),“Japan’s Banks: Tough Probe Gets Under Way ”, Business Week, Dec.17,2001, pp.54.
[15]  同[9].

文章来源：中国华融资产管理公司博士后工作站